8月25日,十一届全国人大常委会第四次会议上,《食品安全法（草案）》接受第二次审议。这一次,草案中与电子监管码有关的规定已全部被删除。
8月1日起,电子监管码的知名度骤然提高。
《反垄断法》实施的第一天,国家质检总局因大力推广“中国产品质量电子监管网”(以下简称电子监管网)而被起诉。原告是4家防伪企业,他们请求确认国家质检总局推广电子监管网经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违反反垄断法。
此后,又有4家防伪企业,分两批次以同样的诉讼事实和理由向北京市一中院提起诉讼。
一方面是电子监管码相关内容从《食品安全法》中删除,一方面是因推广电子监管网引起的3起诉讼。接下来如何处理这个烫手的山芋,质检总局并未向公众表态,电子监管制度的命运显得扑朔迷离。
推广与反推广
从2005年4月起,国家质检总局以多种形式推广电子监管网,该系统是对每一件入网产品标注数码信息,消费者可以通过电话、短信、网络、终端等途径查验商品真伪。
电子监管网的经营者——中信国检信息技术有限公司,由中信21世纪电讯有限公司、国家质检总局信息中心、中国华信邮电联合成立,其中国家质检总局信息中心持30%的股份。
国家质检总局推行电子监管网,使该网成为监管码查询的指定网站,入网企业年费600元。此举受到相关利益方的强烈不满和有关法律专家的质疑,认为此举涉嫌利用行政权力谋取不正当利益。
尽管反对声音不断,但国家质检总局依然不断加大推行电子监管网的力度。
2007年12月,国家质检总局发布通知,要求从2008年7月1日起,食品、家用电器、化妆品等9大类69种产品要加贴电子监管码才能生产和销售。
同年12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第三十一次会议上,经过数年调研起草的食品安全法草案提交一审,这部法律通过后,将代替1995年实施的《食品卫生法》,成为我国保障食品安全、维护食品生产、流通、消费正常秩序的基本法,其重要性不言而喻。一审草案第二十九条规定：“国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度。”这项制度还在多项条款中出现。
对此条款,不仅食品行业,还包括防伪、化妆品等行业都高度重视。有关人士表示,如果国家以立法的形式确定食品行业实现监管码制度,那么不但有关部门在食品行业中推行电子监管网有了尚方宝剑,而且将形成示范效应,其他行业肯定照此办理。
今年年初,21家食品企业联名反对强推电子监管码,要求取消食品安全法草案一审稿中的相关内容。这些食品企业认为,鉴于电子监管码制度对提高食品安全水平的作用微乎其微,却需要整个社会付出高昂的成本,是对社会资源的极大浪费,是对消费者利益的损害。
中国食品工业协会3次召开关于草案和电子监管码的座谈会,形成报告,呈送全国人大有关领导。
由于受到多方抵制,电子监管码的推广并不顺利。国家质检总局发布通知,将原本规定9大类69种产品“要加贴电子监管码才能生产和销售”的时间下限,由今年7月1日调整到今年12月31日。
条款的删除
针对社会各界反映的意见,全国人大常委会予以高度重视,认为这一和全国所有食品企业及消费者利益相关的规定,立法上必须十分谨慎。
食品安全法草案一审之后,全国人大法律委和人大常委会法工委组织了调查组赴河南、河北调研。今年7月25日,还专门召开了立法论证会,这在全国人大立法史上,是很不寻常的举动。
论证会上,中信国检信息技术有限公司的负责人对实行电子监管码制度的必要性进行了详细的说明,但遭到了相关企业代表、法律专家以及地方人大代表的强烈反对。有人甚至表示,不论商品价格,实行一物一码是现实中不可能推行的理想状态,这就好比给蚊子戴口罩一样可笑。人们当然应积极预防蚊子传播疾病,但不可能给每只蚊子套上口罩来防范。
综合各方面意见,全国人大法律委员会向8月25日召开的十一届全国人大常委会第四次会议提出如此意见：“（食品安全法）草案第二十九条规定了国家对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度,并在食品生产经营、监督管理和法律责任等章中作出了相应规定。对法律是否应当规定这一制度,各方面意见分歧较大。一些全国人大代表、专家学者、地方人大和企业提出：监管码技术难度不大,易仿冒,实践中查询率低,对产品防伪作用有限；目前企业已广泛采用条形码,再实施监管码,企业除需要支付入网有关费用外,还涉及增加员工、设备等问题,会增加生产成本；能够实施监管码的主要是大中型企业,多数小型食品生产企业尚不具备入网能力,建议法律不作规定。法律委经同教科文卫委、国务院法制办和国家质检总局沟通、协商,建议删去草案第二十九条和其他有关条款对监管码的规定。”
全国人大常委会法工委行政法室主任李援就此表示,立法应该和经济与社会发展水平相适应,立法应当注意其社会效益,立法带来的社会效益应该是正面的而非相反。
行政法专家、中国政法大学教授何兵对全国人大能广泛听取社会各方面意见,删去食品安全法草案中有关电子监管码内容的行为表示赞赏。他认为这就是立法民主的体现,立法本来就是各相关利益体的博弈,有分歧有争议是正常的。与其在立法过程中波澜不惊,而法律实施后各方面吵翻天从而影响法律的严肃性和有效性,不如在立法过程中不回避分歧,让各方面充分发表意见,最终达成共识,这样的法律才能达到立法目的。
对于试图通过立法程序将部门利益合法化,何兵说这是立法中的一个大问题,也是个老问题。在我国目前的立法体制下,应尽可能在草案起草时吸取各方面的意见,而不是由某一个强势的利益相关方独自操作。同时在审议时也应让社会充分参与,了解社会的不同意见有助于人大常委会委员更全面准确地判断。
删除之后的担忧
对于电子监管码的删除,某知名食品企业负责人告诉记者：“这只是我们取得的初步胜利。”此前国家质检总局的规范性文件要求企业要赋码生产,今后要不要按文件的规定去做还是另外一回事,食品企业正与国家质检总局沟通协商此事。
“但目前,质检总局还没有给明确的回复。”该负责人表示,按照质检总局相关规定,有困难的企业,经过申请,赋码时间可以推迟到今年12月31日。“我们已经打了报告向地方质监局申请了,但过了12月31日还没有赋码,产品是不是就真不能销售了,这是我们担心的问题。”
担心电子监管制度是否继续推行的不仅仅是这些生产商,还有防伪企业、印刷企业。据了解,食品安全法草案删除了电子监管码的内容后,已经有印刷企业准备向国家质检总局提出索赔。
今年以来,“为加快电子监管网推进工作步伐,做好产品质量电子监管码赋码印刷工作,提高赋码印刷的质量”,经各省质监局及有关主管部门推荐,国家质检总局指定了三批印刷企业,并公布了其名单。生产商在印制电子监管码时,按照自愿原则在名单中选择印厂。
某印刷企业董事长告诉《民主与法制时报》记者,今年1月份,他的企业成为质检总局指定的首批电子监管码印刷企业。质检总局“希望我们积极参与”,“我们受到政府的指定,肯定有业务可作”。
“3月份到5月份,我们就准备购买设备,最后花了200万左右买了进口的喷码设备。”该董事长表示,可是到现在没有一项业务,设备一直闲置着。食品安全法草案删除了电子监管的内容后,是否赋码“就不受法律的约束”。他担心,这样以来以后就更不会有业务。
电子监管码的出路
8月25日,有关监管码的条款被删除的消息从十一届全国人大常委会四次会议上传出,与此同时,起诉国家质检总局的数家防伪企业及其代理律师周泽从北京市一中院了解到,他们的案子已经立案了。“但是还没有分配到具体的法庭和法官手里。”
记者打电话向法院查询立案情况,被告知,还没有立案。
8月26日,防伪企业再次咨询立案情况,一位办事员表示：“材料受理了并不代表就是立案了,材料受理后我们还需要对材料进行审查,看是否符合立案条件。”这一次法院没有给出明确的答复。
周泽期待着一中院对立案结果给出明确答复。他和防伪企业将发起对国家质检总局的第四起诉讼。“前3起诉讼,如果以某个理由不立案,我们会换一个理由打第四波诉讼”。
显然,电子监管码相关条款从食品安全法草案删除的同时,防伪企业又连续不断地起诉国家质检总局。电子监管码会不会继续推行,成为各方关注的焦点。
8月1日,4家防伪企业起诉质检总局,第二天,质检总局执法督察司副司长严冯敏与总局下属的中国防伪行业协会3名主要负责人,约见起诉企业代表,希望企业撤诉,被企业拒绝。
8月6日,国家质检总局通过其下属的防伪协会再一次约见多家企业代表,双方又是不欢而散。8月12日,质检总局第三次约见防伪企业,但被企业拒绝。
周泽表示：“质检总局前两次（对话）奠定的基调是：电子监管码是个好东西,电子监管网还是要坚持推广。在这个前提下,我们就不愿跟他们谈。”
在第二次对话时,质检总局透露了对电子监管码的下一步打算。
质检总局执法督察司副司长严冯敏表示,对电子监管网的经营,已经作了调整,现在不像过去那样由中信国检信息技术有限公司直接面对企业,而是直接由总局对企业,入网现在是由总局条码中心直接受理。推广电子监管网是为了提高产品质量和食品安全监管的水平,不向企业收费,欢迎有能力的企业加入到电子监管网的建设中来,只要技术可靠,经过专家鉴定认可就行。
北京兆信信息技术有限公司的负责人质疑,企业作为经营者,一定是要赢利的,各家防伪企业加入中信国检经营的电子监管网,怎样营利？“这样是不是又变成了我们入伙参与经营质检总局推广的电子监管网了？”
严冯敏表示,企业可以通过提供增值服务营利,总局领导态度很明确,关键是落实。
严冯敏还表示,对于入网企业每年交纳600元的入网费问题,国家质检总局自今年４月份以来一直跟财政部、发改委商讨,争取国家立项,由财政拨钱来建设电子监管网。
对此,周泽告诉记者：“这又存在一个问题,是国家拨款重新建设电子监管网呢,还是把电子监管网给买下来？如果买这个监管网的话,就意味着一个公司搞一个项目卖给国家,公司是要赚钱的,国家凭什么给他赚钱？现在要警惕把这样的东西甩给国家,把违法的东西合法化,让国家来买单。这也是我们目前最担心的问题。”
在失去了食品安全法的支持以后,国家质检总局是否还会坚持推广电子监管制度,电子监管制度的出路何在？记者向质检总局发去了采访提纲,但至发稿前未得到回复
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